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解决农民负担的制度分析

解决农民负担的制度分析

2001年4月13日中国经济时报讯： 在20世纪的相当部分时间里，农

民问题、农村问题以及农业问题，一直是政府所关心的重要问题。但是石龙，中

国的农民问题、农村问题和农业问题，顶多在特定的时期里得到过短暂的缓

和，在大多数时期里，一直没有得到适当的解决。不仅历史上的许多问题逐

渐累积，越来越难以解决，而且新八角的问题又层出不穷。

这不，在最近若干年里，农民负担问题，就成了各级政府工作的焦点，

许多政府部门在写工作报告时，都要强调自己的行动如何减轻了农民负担：

司法系统运用司法解决农民负担问题，财税系统通过财税改革，解决农民负

担问题。而2001年春天两会期间政协和人大代表也都纷纷热衷于为农民出

主意，力图增加农民收入，减轻农民负担。总理在人代会招待会上，宣

布进行农村税费改革，说把政府的农业税从300个亿增加到500个亿，取消

村提留和乡镇提留300亿，取消乱收费600亿（或更多）。通过这些努力，

农民负担将减少800个亿。

各方面的消息似乎振奋人心。但是，农民问题真的因此而能够解决吗？

从制度分析的角度来看，我们有理由担心，农民负担问题实际上不可能那么

容易解决：

解决农民负担问题的性质认定本身就有一些不妥之处。农民负担问题，

在很大程度上与农民身份的认定是相关的。因为在中国，农民是指具有农村

户口的人。农民问题在很大程度上不是农业的问题，也不是农村的问题，而

只是具有农民身份的人的问题。在城乡身份制度化分层的制度条件下，一些

具有农民身份的人通过参军、上学和提干等途径，改变了农民身份，他们自

然也就摆脱了农民问题，转而与城镇职工问题相关。在改革开放过程中，许

多人虽然身份依然是农民，但实际上已经离开了农业，成为企业家、工人等

非农业从业人员。对于这些人来说，在城镇工作时缴纳各种有关的费用，在

收入达到征税线时纳个人所得税，与此同时还在农村缴纳各种各样的税费。

有学者说，“中国农民的负担问题根本不是农村或农业的问题，而是城乡有

别的二元社会结构在农村的表现形式，是中国城乡居民在法律上身份不同

一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。”这是很有道理的，比

如现行财税体制对城乡人口实行歧视政策，在很大程度上加重了农民负担：

城镇人口征税，按照实际收入征税，在特定收入以下免征所得税；而农民纳

税，则往往与所承包的田地面积相关，实际上不存在免征所得税的情况。这

些方面的农民负担问题，只有解决了城落实国家新材料标准领航行动计划乡二元结构问题，才能真正解决农民

负担问题。

农民负担过重，并不是一个纯粹的总量问题，而是一个微观的问题，或

者说是不同层次的区域性的问题。在一般的讨论中，大家似乎认为农民问题

是一个全局性的问题，但实际上，农民负担过重，并不是所有的农民负担都

过重，农民负担过重的原因也并不都在中央政府，各级地方政府、乡镇政府

木通科和村一级的政权征税和收费过高，也是农民负担的重要原因。当然，中央政

府作为各级地方政府的领导机关，也是村一级政权的实际最高领导决策机<台湾桫椤/p>

关，应该为下级政府和基层政权的行为负责。但应该负责是一回事，是否有

足够的能力负责又是一回事。只有在认识上理解农民负担问题的区域性、层

次性，并在制度上改变大一统的做法，给各级政府、各级政权以足够的空间，

使区域性的农民负担问题在适当部份钢厂下调废钢采购价格的区域层次内得到适当的理解，才能在适当

的区域层次内得到适当的解决。

因此，从制度分析角度来看，城乡公民身份制度性分层结构是农民负担

问题发生的重要制度基础，高度集权的问题识别和解决机制则是农民负担问

题难以解决、甚至是越要努力解决问题反而越严重的制度基础。要在制度上

解决这一问题，关键是要采取对症的措施，在制度上解决城乡公民的二元身

份制度，并在制度上使农民负担问题的识别和解决机制区域化，从而使农民

负担问题在适当的区域范围内得到适当的解决。而重中之重则是要给公民以

各方面的参与权，通过村民自治的制度建设，通过各级政府和政权集权的民

主制度的发展，逐步培养公民在地方层次自主治理提供公共服务、解决公共

问题的能力，而中央政府的角色从直接干预各级公共事务走向为公民在各个

层次自主治理提供公共服务、解决公共问题提供适当的制度空间。只有这样，

才有可能真正在制度上解决农民负担问题，农民负担问题没有鱼能够从筛下面游过了大规模发生

的制度基础，一旦在个别地方发生难以解决的农民负担过重问题，中央也有

足够的能力进行针对性的干预，个别地解决它。

报刊文摘

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